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公布了《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》。征求意見稿將行政拘留執行年齡從16周歲降低至14周歲。專家建議，降低未成年人行政拘留執行年齡應當慎重，同時，對違反治安管理的未成年人不應當簡單采取成人化的處罰模式，特別是應十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施，建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的干預措施。

將行政拘留的執行年齡降低至14周歲值得商榷

征求意見稿第二十一條取消了現行《治安管理處罰法》已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規定，同時將初次違反治安管理不執行行政拘留處罰的年齡范圍從之前的“已滿16周歲不滿18周歲”修改為“已滿14周歲不滿18周歲”。

上海政法學院刑事司法學院院長姚建龍教授告訴中國婦女報·中華女性網市場調查研究員，如果這一修訂條款獲得通過，那么最長可以達到20天拘留這一最嚴厲的行政處罰措施將可以突破原有法律限制，適用于已滿14周歲不滿16周歲的未成年人(簡稱“年幼少年”)。顯然，這一修改是對近年來由于低齡未成年人違法犯罪行為得不到有效規制，而引起社會廣泛關注甚至是公眾強烈不滿的“積極”回應。

姚建龍并不贊同該條款的修改。他認為，未成年人實施具有社會危害性行為最相關的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。現行《治安管理處罰法》完善了違法責任年齡的規定，建立了與《刑法》刑事責任年齡制度相銜接的違法責任年齡制度，規定了未滿14周歲不承擔違法責任、已滿14周歲不滿16周歲相對負違法責任、已滿16周歲承擔違法責任但未滿18周歲的應當從輕或減輕違法責任。征求意見稿取消已滿14周歲不滿16周歲拘留決定不執行規定，相當于取消了相對負違法責任年齡階段，將打破與刑事責任年齡的銜接匹配關系，在立法技術上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依據。

姚建龍告訴市場調查研究員，征求意見稿對于已滿14周歲不滿16周歲年幼少年的輕微罪錯行為貿然降低年齡適用行政拘留，是對我國長期堅持且為立法明確的“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”公然違背，也與國外社會治理中“輕輕重重”刑事政策的成功經驗背道而馳。違背國際公約關于剝奪少年人身自由僅應作為萬不得已措施的要求。

此外，姚建龍認為，迄今為止，除了媒體報道與關注的個案外，沒有任何嚴謹研究支持降低行政拘留執行年齡的必要性，對于降低行政拘留的年齡將大量低齡輕微罪錯未成年人投入拘留所可能帶來的成本、風險等也缺乏必要的預判性研究。

“擬降低未成年人行政拘留執行年齡有百害而無一利。”浙江省寧波市海曙區人民檢察院未檢科科長王英告訴市場調查研究員，征求意見稿取消了已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規定，違反了少年宜教不宜罰的現代少年司法理念，違反了古今中外少年犯罪學總結的實證研究規律，即未成年人的生活環境和教養方式在未成年人走上違法犯罪道路上具有不可推卸的作用。

在未檢辦案中，王英發現，成年累犯80%以上有未成年人時期的不良行為、嚴重不良行為或者違法犯罪經歷。而未成年人時期的拘留和監禁對于阻止他們走上犯罪道路并無太大的幫助，反而讓他們在缺少分管分押的情況下，掉進大染缸，學到更多的犯罪知識和技巧，人格被異化。

行政拘留不宜用在未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用。”中國刑事訴訟法學研究會少年司法專業委員會主任、北京師范大學教授宋英輝告訴市場調查研究員，現行處罰法及修改意見的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對其干預矯治通常需要一定的時間。行政拘留時間短，又沒有專業干預措施，無法從根本上解決未成年人實施危害行為的問題，反而可能造成負面影響，既與未成年人保護的方向相悖，又無助于改善社會治安秩序。

在宋英輝看來，行政拘留難以對未成年人起到預防作用。未成年人實施危害行為，具有不同于成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監護缺失、父母教養不當、學校教育偏差、社會消極環境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處于過渡、發展的不穩定、不成熟狀態中：在腦發育方面，盡管腦的重量和容積基本達到成人水平，但是大腦機能遠遠落后于成年人，特別是前額葉皮層遠未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規則的能力弱;在心理方面，處于“第二次危機”的青春期(12周歲左右至18周歲)，內心充滿矛盾，情緒容易波動，具有很強的叛逆性、沖動性。因此，在外界不良環境的影響下，未成年人容易不計后果，實施危害行為。

“對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環境的聯系，在短時間內防止他們繼續實施違法行為，但作用非常有限。”宋英輝說。

宋英輝認為，行政拘留會給未成年人的社會化造成負面影響。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環境會發生巨大變化，這會對未成年人的大腦發育、性格養成、心理健全產生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。

應完善未成年人罪錯行為干預措施體系

“我國目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對這一群體的違法犯罪缺乏必要且科學有效的干預措施。”姚建龍說，這一問題的存在屬于頂層設計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴厲行政處罰措施所能彌補與修正。

姚建龍認為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續保留原有關于未成年人適用行政拘留的年齡規定，將行政拘留的執行年齡限定為已滿16周歲，同時應考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預防未成年人犯罪法》的調整對象。也就是說，在未來公安機關將主要依據特別法《預防未成年人犯罪法》(或者《少年司法法》)，同時結合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對于未達到特定責任年齡的低齡未成年人罪錯行為的干預，也將主要由專門的《預防未成年人犯罪法》調整。此外，建議盡快啟動《預防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為(或稱不良行為)、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯行為干預措施體系，重點增設和完善具有“提前干預”和“以教代刑”特征的保護處分措施，建立獨立的少年司法制度。

“未滿14周歲未成年人不負刑事責任，也不受行政處罰，導致公安機關無法管制未滿14周歲嚴重不良未成年人，建議采取相關措施。”貴州省檢察院未檢處副處長謝樹紅告訴市場調查研究員。

宋英輝建議《治安管理處罰法》以12周歲為界限，設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的干預措施，具體包括警察訓誡、改正計劃、轉入專門學校、對家庭監護監督與支持。

對于具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時，在第一章(總則)第五條第三款后，補充增加“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”

“整合第二章(處罰的種類和適用)有關未成年人的相關規定，在適當位置單獨設置為一條。”宋英輝說，具體條文為：已滿12周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，根據案件情況，可以交由學校進行告誡，或者公安機關予以訓誡，必要時成立幫教小組，制定改正計劃，進行跟蹤幫教。公安機關可以根據需要責令未成年人或其監護人履行以下義務：向被害人致歉和賠償，遵守行為規范，接受教育矯治，參加校內或社區服務，接受保護觀察，改進家庭教育。經訓誡仍不改正的，可以依法轉入專門學校。不滿12周歲的人違反治安管理的，應當責令監護人嚴加管教，有關機關和部門予以支持、監督。監護人拒不履行以上規定義務的，公安機關可以根據本法規定予以治安處罰。

謝樹紅建議，征求意見稿第十二條，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。”增加一部分內容，“是學生的，由公安、檢察等司法機關、學校共同對其進行警示教育”。

《中華人民共和國治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》節選：

第十一條 已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。

對違反治安管理時不滿十八周歲的人違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供，但公安機關、國家安全機關、人民檢察院、人民法院為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外。依法進行查詢的單位，應當對被封存的違法記錄的情況予以保密。

第二十一條 違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰：

(一)已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的;

(二)七十周歲以上的，但是二年內曾因違反治安管理受過行政拘留處罰或者曾受過刑事處罰、免予刑事處罰的除外;

(三)懷孕或者哺乳自己嬰兒的。